2021年1月26日，福建省水利廳發(fā)布《福建省水利建設項目工程總承包管理辦法（試行）》（以下簡稱“《辦法》”），用以規(guī)范福建省水利建設項目工程總承包行為，提升水利建設質量和效益，提高水利建設管理水平�！掇k法》充分參考了《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號）（以下簡稱“12號文”）關于工程總承包項目發(fā)承包和項目實施等規(guī)定，并結合水利工程的特性、福建省建筑業(yè)發(fā)展特點，編制了本辦法，適用于福建省行政區(qū)劃范圍內的水利建設工程總承包項目。本文試結合《招標投標法》《招標投標法實施條例》以及12號文等法律規(guī)范的規(guī)定，對該辦法作簡要評析。
一、出臺背景
2010年12月31日，《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號）發(fā)布，該決定強調要加快水利改革發(fā)展，創(chuàng)新水利工程建設管理模式。為此，福建省于2012年2月14日印發(fā)了《福建省水利建設工程總承包（試點）暫行辦法》（閩水建設〔2012〕18號）（以下簡稱為“《暫行辦法》”），開展水利建設工程總承包試點工作。
隨著近年來中共中央、國務院及各部委陸續(xù)出臺積極推進工程總承包的政策文件，工程總承包模式得到了大力發(fā)展。福建省也于2017年11月16日出臺了《關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的實施意見》（閩政辦〔2017〕136號），提出加快推行工程總承包，完善工程建設組織模式的要求。
而2012年《暫行辦法》的部分條款已不能適應目前經(jīng)濟發(fā)展形勢、國家現(xiàn)行政策、水利工程項目建管要求。為此，福建省水利廳組織編制形成了《福建省水利建設項目工程總承包管理辦法（試行）》，并于2021年2月1日起實施。
二、工程總承包的發(fā)包范圍
《福建水利工程總承包辦法》第三條規(guī)定：本辦法所稱工程總承包，是指承包單位按照與建設單位簽訂的合同，對工程設計、采購、施工等三個階段或者設計、施工等兩個階段實行總承包，并對工程的質量、安全、工期和造價等全面負責的工程建設組織實施方式。
第十二條規(guī)定：工程總承包項目的代建單位、項目管理單位、監(jiān)理單位、造價咨詢單位、招標代理單位工程不得參與該工程總承包項目的投標。
第十四條第三款規(guī)定：工程征（占）地、拆遷、移民搬遷安置、工程監(jiān)理、第三方質量檢測等不列入工程總承包范圍。
該條規(guī)定對2012《暫行辦法》進行了細化。2012年《暫行辦法》第五條規(guī)定：“我省水利建設工程總承包（試點）采用設計采購施工總承包（EPC），即總承包單位負責中標工程的勘測、初步設計、施工設計、監(jiān)理、施工、采購以及試運行等。”新《辦法》第三條明確：水利建設項目工程總承包的發(fā)包范圍可包括設計、采購、施工（EPC）或設計、施工（DB），這與12號文對房建市政工程總承包發(fā)包范圍的表述基本保持一致。
關于水利項目勘察階段是否可進行工程總承包，現(xiàn)階段各地的政策考量略有不同，如四川省水利廳2020年9月29日發(fā)布的《深化水利工程建設改革 穩(wěn)步推行水利建設項目工程總承包指導意見（試行）》中，將“勘察設計”作為一個整體，列在可發(fā)包范圍之中；山東省水利廳2019年1月17日印發(fā)的《山東省水利工程建設項目設計施工總承包指導意見（試行）》未明確勘察階段可作為工程總承包范圍，但要求總承包單位具有勘測設計資質、勘察設計能力等。本次福建《辦法》未將勘察階段明確納入發(fā)包范圍，也未明確將勘察階段排除在發(fā)包范圍中，在具體的實踐中，發(fā)包人還需注意根據(jù)當?shù)匦姓鞴懿块T的要求依法發(fā)包。
此外，《辦法》與《暫行辦法》規(guī)定相似，還對工程總承包的發(fā)包范圍做了否定式列舉，其中包括工程征（占）地、拆遷、移民搬遷安置、工程監(jiān)理和第三方質量檢測。這些工作均是項目法人的義務，應當由其負責實施或委托非總承包單位的第三方實施。
三、工程總承包的發(fā)包階段
《福建水利工程總承包辦法》第六條規(guī)定：采用工程總承包方式組織實施的水利建設項目，建設單位可以根據(jù)項目特點，自行決定在可行性研究報告批復后或者初步設計報告批復后，實施工程總承包發(fā)包。
2017年《福建省人民政府辦公廳關于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的實施意見》（閩政辦〔2017〕136號）明確規(guī)定：“政府投資工程帶頭推行工程總承包，建設單位可以根據(jù)項目特點，自行決定在可研批復或者初步設計審批后采用工程總承包模式發(fā)包�！笨紤]到水利工程通常都是政府投資項目，《辦法》本條規(guī)定了建設單位可以自行決定發(fā)包階段。與此前的《暫行辦法》相比，《辦法》的規(guī)定有較大變化，《暫行辦法》規(guī)定試點工程應當“已經(jīng)獲得立項批準或通過可行性研究審查批復尚未開展設計招標”。
然而，《辦法》這一規(guī)定卻與12號文工程總承包發(fā)包階段的規(guī)定有些許不一致，12號文第七條規(guī)定政府投資項目原則上應當在初步設計審批完成后發(fā)包。即便考慮到12號文是針對房建市政工程的，并不適用于水利工程項目，《辦法》本條規(guī)定中建設單位的“自行決定”也需受制于《政府投資條例》的規(guī)定�！墩顿Y條例》從政府投資項目控制投資概算角度規(guī)定了項目單位應當編制可行性研究報告、初步設計報審，并保證前期工作的深度達到規(guī)定的要求。因此，建設單位應充分考慮到水利工程的項目特性進行發(fā)包，而非一定可以在可研批復后發(fā)包。
四、工程總承包的招標和評標
《福建水利工程總承包辦法》第七條規(guī)定：除某些按《工程建設項目貨物招標投標辦法》報有關部門批準后可以采用邀請招標的和不招標的特殊工程項目外，水利建設項目工程總承包項目，應當實行公開招標發(fā)包。
公開招標的工程總承包項目，應當通過福建省公共資源交易電子行政監(jiān)督平臺、福建省公共資源交易電子公共服務平臺和福建省水利工程電子招標投標交易平臺，以電子招投標的方式選擇工程總承包單位。
第八條規(guī)定：公開招標的工程總承包項目，應當采用資格后審辦法在開標后由評標委員會按照招標文件規(guī)定的標準和方法對投標人的資格進行審查。
第九條規(guī)定：公開招標的工程總承包項目，建設單位應當采取綜合評估法評標，并根據(jù)工程特點和要求合理設置評分權重和評標辦法。綜合評估因素主要包括投標報價、建議書、實施方案、信用、業(yè)績等。
建設單位不得以資質等級、綜合資質等資質名義設置評分項。
上述規(guī)定涉及到福建省水利工程總承包項目的招標或評標，多是考慮到水利工程通常由政府投資，與公共利益密切相關的特點。有以下需要注意：
第一，水利工程總承包項目原則上應當實行公開招標發(fā)包�！豆こ探ㄔO項目招標范圍和規(guī)模標準規(guī)定》明確將防洪、灌溉、排澇、引(供)水、灘涂治理、水土保持、水利樞紐等水利項目列為“關系社會公共利益、公眾安全的基礎設施項目”，符合招標投標法第三條必須招標的范圍。根據(jù)《水利工程建設項目招標投標管理規(guī)定》（水利部令第14號）的規(guī)定：依法必須招標的項目中，國家重點水利項目、地方重點水利項目及全部使用國有資金投資或者國有資金投資占控股或者主導地位的項目應當公開招標。
第二，水利工程總承包項目應當采用資格后審辦法對投標人進行資格審查。雖然國家層面對于水利工程并未出臺過類似規(guī)定，但對同樣與公共利益密切聯(lián)系的公路工程有類似規(guī)定。交通運輸部《公路工程建設項目招標投標管理辦法》（交通運輸部令2015年第24號）第十條規(guī)定：公路工程建設項目采用公開招標方式的，原則上采用資格后審辦法對投標人進行資格審查。福建省交通運輸廳發(fā)布《福建省公路水運建設工程圍標串標問題治理工作方案》（閩交建〔2015〕122號）也曾明確公路水運工程建設項目宜采用資格后審方式。
第三，水利工程總承包項目應當采用綜合評估法評標�！陡＝ㄊ≌袠送稑藯l例》第四十三條第一款規(guī)定：工程勘察、設計、監(jiān)理等服務項目，政府特許經(jīng)營項目以及技術、性能有特殊要求的貨物采購、工程施工項目，應當采用綜合評估法評標。根據(jù)水利工程的特點及工程總承包組織實施方式的特點，應當采用綜合評估法評標。
第四，水利工程總承包項目采用綜合評估法評標不得將資格條件作為評審因素。2017年《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第五十五條明確規(guī)定：采用綜合評分法的，資格條件不得作為評審因素�！掇k法》規(guī)定不得以資質等級、綜合資質等資質名義設置評分項正是符合財政部87號令的規(guī)定。
除了以上內容外，《辦法》還參考了12號文等法律法規(guī)的規(guī)定，對工程總承包單位的資質和投標限制、建設單位和總包單位之間的風險分擔、項目經(jīng)理的條件、工程總承包的分包、建設單位和工程總承包單位的責任等作了規(guī)定，本文不再贅述。
《福建省水利建設項目工程總承包管理辦法（試行）》的出臺，代表工程總承包模式在水利建設領域的發(fā)展多了一份政策引領，既吸收了房建市政領域《管理辦法》的普適性規(guī)定，也體現(xiàn)了水利建設項目的行業(yè)特點，對在水利建設領域推行工程總承包模式有著較大的借鑒意義。
